擰緊水龍頭 花錢問績效(經濟聚焦)

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如何統籌解決財政資金缺口與低效無效閑置并存的突出矛盾？山東濟南向績效要財力，通過“三個掛鉤”全覆蓋，編制共性績效指標，擰緊預算資金管理水龍頭。五部門協同配合、精準聯控，濟南盤活沉淀資金，有效增加可用財力，提高了預算執行效率和財政資金使用效益。

10月30日，山東省濟南市住建局的會議室，十幾個人正圍坐在一起激烈討論。來自濟南市財政局、相關預算執行單位、造價事務所等各方的代表，正圍繞一個個項目的預算支出據理力爭。

正在舉行的是2020年濟南市財政預算事前評估會，評估結果將直接影響這次會議涉及項目的預算金額。錢多了少了，都得有個明確的“說法”，讓各方都能接受。

為解決預算績效管理存在的突出問題，2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，力爭以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量。濟南從2018年開始，在預算投入較大的領域和項目中探索開展預算事前績效評估，以便更加科學、精準、高效地使用財政資金。2019年，濟南決定在全市全面實施預算績效管理。如今，政策實施的效果如何？遇到了哪些困難？有哪些經驗值得借鑒？記者進行了采訪。

申請預算獅子大開口？

“三個掛鉤”管好預算資金錢袋子

費毅青是濟南市住建局財務處處長，當濟南市財政局預算處處長王魯飛找到她商量開展預算績效管理試點工作時，兩人都對工作難度有著充分認識。

濟南實施預算績效管理，就是要在預算這塊大蛋糕上動刀，通過績效管理，讓預算從編制到使用，更加精準高效。為此，濟南市先后出臺了《關于全面推進預算績效管理的實施意見》及兩個配套的具體工作辦法。

不過，開展具體工作時，王魯飛還是犯了難。“開展預算績效管理，沒有現成的經驗可以借鑒，只能靠我們自己摸索。”

一家單位的財務人員對記者坦言，很多單位在申請預算時，基于各種因素，有時會提高申報金額，財政部門為了擰干這些水分，也會進行大幅度的削減。王魯飛說，這種較為粗放的預算管理方法，無疑是比較低效的。

為此，濟南探索了預算精準編制的“三個掛鉤”。第一個“掛鉤”，指的是預算編制與事前績效評估審定的下年度資金實際需求等掛鉤。“也就是說，在預算編制中，對相關項目提前進行評估，實現精準安排項目預算。”濟南市財政局副局長周之勇說。

這一點看似簡單，但也要對接好第三方造價事務所，對項目預算進行科學評估。據了解，在編制2019年部門預算時，濟南市開展了產業政策、城建計劃、教育等領域88個政策和項目事前績效評估，共涉及預算金額66.2億元，審減21.3億元，評估結果已與預算安排掛鉤。

濟南還將預算編制和預算績效目標掛鉤。“簡而言之，就是錢撥給你了，你要按照計劃把資金使用到位。”濟南市財政局預算績效處處長尹樹莉介紹，濟南按照“誰申請資金，誰編制目標”的原則，倒逼有關部門健全績效目標內部編報機制，制定詳細的資金使用計劃。

第三個“掛鉤”，則是預算編制與上年預算執行績效掛鉤。“我們會根據上一年的預算執行情況，對績效好的政策、項目優先保障，對低效無效資金一律削減或取消。”王魯飛說。對于預算資金管理來說，“三個掛鉤”無疑是擰緊了水龍頭。

預算執行效率低？

“三個指標”讓財政資金使用有了緊箍咒

上海財經大學公共經濟與管理學院教授劉國永表示，《關于全面實施預算績效管理的意見》的印發適逢其時，既符合我國財政體制改革規律，也適應了目前減稅降費等政策的需要，可以有效解決“財政資金缺口與低效無效閑置并存”的矛盾。濟南的探索，可以有效防控資金沉淀的產生。

資金為何會沉淀在賬戶上？原來，在預算編制和執行過程中，一些項目的預算往往由于各種因素當年不能全部支出，這部分資金就會沉淀在賬戶上，造成無效閑置。而與此同時，當年一些急需資金的項目卻嗷嗷待哺。為解決這一難題，濟南創設預算執行進度、預算支出率、預算到項目率等3個反映預算執行效率的共性績效指標，納入“預算績效精準控制”機制，編入預算編制軟件系統，倒逼相關部門單位提高資金使用效率。

2019年，這3個共性指標已編入當年部門預算，在濟南全市446個預算單位1500多個項目實現全覆蓋，涉及部門預算專項資金約600億元。

周之勇介紹，為確保預算精準執行，濟南通過跟蹤評估，逐筆嚴格按項目實施進度和績效情況實行精準撥款。通過績效預警和整改，對問題嚴重或整改不到位的項目予以暫緩，或停止預算撥款直至收回已撥資金，對預計年底無法支出的項目資金及時進行精準清理收回，調整用于全市重點項目，精準盤活沉淀資金，有效提高預算執行效率和財政資金使用效益，“相當于給財政資金的使用念起了緊箍咒”。

據濟南市住建局局長呂杰介紹，某環保污染治理補助項目，今年年初預算安排2500萬元，截至7月底實際到位600萬元，資金到位率24%，實際支出為零，未達到支出進度等績效目標。通過對該項目資金績效跟蹤監控了解到，經過連續3年的政策補助，絕大多數參建企業環保污染治理意識顯著提高，項目建設過程中能夠嚴格落實環保治理各項措施，故該補助資金已不需要再支出。因此，經過跟蹤評估論證，及時取消了年初該項目預算計劃2500萬元，并將已到位資金600萬元收回。

部門間配合無機制？

五方協同精準聯控形成齊抓共管共治合力

預算績效管理是一項綜合性系統性工程，單依靠財政部門一方的力量，難以達到理想效果。

周之勇坦言，在績效管理推進初期，財政部門承受了不小的壓力。為此，濟南建立了人大、紀檢監察、組織部門、財政、審計等協調配合的“五方協同精準聯控”工作保障機制，形成齊抓共管共治工作合力，實施“花錢共問效”。

五方各有分工。市人大重點審查監督支出預算、政策和項目實施效果；市紀檢監察部門通過巡察和專項監督，促進預算績效管理工作的全面落實；市委組織部門將預算績效指標納入全市經濟社會發展綜合考核和干部政績考核體系；市財政部門負責指導各部門單位開展預算績效管理工作，對實施情況進行督導考核；市審計部門依法對預算績效管理情況開展審計監督，并將預算績效管理情況納入領導干部經濟責任審計范圍。

為此，濟南搭建了信息共享平臺，聯網統籌使用市人大預算聯網監督系統、市紀檢監察系統監督體系、市委組織部績效考核體系等績效信息資源，打造動態協同績效管理專網平臺。

劉國永建議，在加強監督執紀力度的同時，還可以通過明確預算績效管理主體、賦予預算執行部門更多自主權等方式，提高相關單位的積極性。

濟南市財政局局長劉大坤表示，在國家大規模實施減稅降費的大背景下，各級財政收支平衡壓力增大，“我們向績效要財力，探索預算績效管理由‘事后評價掛鉤’轉向‘事前精準控制’，有效防控、盤活沉淀資金，最終實現‘沉淀變財力’，提高財政資金配置效率和使用效益。”（肖家鑫）