土地承包關系“長久不變”：讓億萬農民吃下“定心丸”

來自國新辦新聞發布會的報道

《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（簡稱《意見》）日前正式公布。《意見》的發布，意義重大、影響深遠。長期穩定土地承包關系，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利于增強農民發展生產的信心，又有利于促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利于保障農村的長治久安。

土地承包關系“長久不變”有著怎樣的政策內涵？土地承包到期后如何延包？進城農民的承包地應該如何處置？在11月28日國務院新聞辦舉行的新聞發布會上，中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦，農業農村部黨組成員、中央農辦秘書局局長吳宏耀對此進行了詳細解讀。

土地延包不得將承包地打亂重分

土地是農民最大的財富。我國的改革開放從農村起步，農村改革又從土地承包開始。

40多年來，我國進行了兩次重大的土地制度創新。“第一次是改革開放之初，實行家庭聯產承包責任制，實際上是土地集體所有權和家庭承包經營權‘兩權分離’；第二次是黨的十八大之后，實行土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權分置’。這兩次創新始終堅持土地集體所有和家庭承包經營，是一脈相承的。進入新時代，黨中央提出保持土地承包關系穩定并長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發展。”韓長賦指出。

我國有15億多畝的農村承包地，涉及近兩億農戶。韓長賦介紹，二輪承包從1993年開始，到1999年基本完成。如果按照承包期三十年計算，從2023年開始，二輪承包就開始大批到期，也就要開始土地延包，延包的高峰期集中在2026年到2028年。

韓長賦指出，此次《意見》明確了“長久不變”的政策內涵，歸納起來就是“兩不變、一穩定”，即保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，確保農民集體有效行使土地所有權、集體成員平等享有土地承包權，這是一個“長久不變”；保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，家庭經營在農業生產經營中居于基礎性地位；農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制，這是一個“長久不變”。保持農戶承包地穩定，農民家庭是土地承包經營的法定主體，發包方及其他經濟組織或個人不得違法調整其承包地。

土地如何延包事關億萬農民的切身利益。“第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定，延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是三十年。”韓長賦說。

是否放棄承包地應尊重進城農民意愿

通過承包地確權登記，全國累計精準測量了11億個地塊，清理了2億多農戶的檔案資料。這次確權登記摸清了家底，解決了長期以來農村土地四至不清、面積不準、權屬不明等問題。在確權登記基礎上，各地給農民發放了承包權證，這強化了對農民土地承包經營權的物權保護。

已經拿到的證書到下一輪承包還有沒有效？韓長賦說，《意見》明確，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效，且不變不換。因此，之前取得的土地承包權證是有效的。當然，有個技術問題，證書記載的承包期限，到延包時再做統一變更。

隨著城鎮化的加快推進，全國進城務工經商的農民約為2.88億人，其中舉家進城務工經商的有3000多萬戶，這些進城農戶的承包地怎么處置？

韓長賦說，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，如果農民愿意，可以在自愿有償的情況下，將承包地退還給集體，或在集體成員內轉讓承包權。如果農民不愿意，就要保留承包權，允許其通過流轉經營權或者通過代耕托管來實現土地收益。

“對進城農戶是否放棄承包地，要尊重農民的意愿，不能搞強迫命令。在土地問題上，我們要有足夠的歷史耐心，不要急于收回農民的承包地。要尊重農民的意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。”韓長賦說。

保障無地少地農戶和新型經營主體利益

二輪承包以來，由于人口的增減和自然災害等一系列原因，一些農戶存在無地或者少地的狀況。《意見》強調土地承包關系保持穩定并長久不變，這些無地和少地的農戶權益應如何保障？

韓長賦介紹，據各地初步調查，無地少地農戶占總農戶的0.94%。《意見》規定，第二輪承包到期后，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現有承包地在二輪承包期期滿以后由農戶繼續承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可按照大穩定、小調整的原則，按照法定程序可以在個別農戶間做適當調整，但是要依法依規、從嚴掌握。

“一方面，有條件的地方可以通過集體預留的機動地、新開墾的耕地、原承包戶依法自愿交回的耕地、承包農戶消亡后依法收回的耕地來解決。另一方面，可以幫助他們通過流轉土地經營權來耕種土地，也可以流轉其他進城務工農民的土地，從事生產經營。”韓長賦說。

到2018年底，全國有5.39億畝耕地在不同主體間進行流轉。新修訂的農村土地承包法規定，流轉期限不得超過承包的剩余期限。二輪承包即將到期，流轉土地是否受影響？

吳宏耀說，對此，新型經營主體不用擔心。《意見》規定了延包的原則和辦法，這一方面給承包戶一顆“定心丸”，同時給土地的受讓方，也就是新型經營主體也吃下了“定心丸”，到期以后農戶可以延包，經營主體可以再簽續訂合同，可以延期流轉土地。

“農村土地承包法規定，經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產輔助設施、配套設施，并按照合同約定對投資部分獲得合理補償。所以，新型經營主體在流轉土地時，可以通過合同約定等方式協商確定二輪到期后繼續經營的具體條款。”吳宏耀說。（記者 李慧）