土地成片開發(fā)如何體現(xiàn)科學性公益性

　　2020年1月1日起，關(guān)乎億萬農(nóng)民切身利益的新《土地管理法》正式實施。此次修法以來一直備受爭議的成片開發(fā)建設(shè)征地，在新增了多個限定后被納入公共利益范疇。

　　成片開發(fā)建設(shè)用地，一直是土地征收中備受關(guān)注的領(lǐng)域。一方面，成片開發(fā)確實有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源配置進行合理的規(guī)劃和布局，便于開展大規(guī)模土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成功能齊全的土地區(qū)塊。比如，廣州十余年來的“三舊”改造實踐中，諸如產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、舊村莊改造等“三舊”改造項目，是通過土地征收成片開發(fā)的方式進行。但另一方面，成片開發(fā)爭議焦點在于其是否具有公共利益屬性。

　　按照新法規(guī)定，成片開發(fā)應(yīng)當同時符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標準。當前，為避免對經(jīng)濟社會發(fā)展影響過大，科學界定土地征收成片開發(fā)的具體標準刻不容緩。成片開發(fā)具體標準的界定有其體系邏輯，筆者認為，可從秉持科學性與公益性兩步進行：

　　第一，成片開發(fā)規(guī)模的科學性。成片開發(fā)的面積如果過小，無法發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)；面積過大，可能因資金不足，造成土地資源閑置浪費；同時，我國不同地區(qū)土地成片開發(fā)的規(guī)模效應(yīng)亦不同。實踐中，地方政府一次性出讓大片土地，不利于對土地供給實行實時調(diào)控，不利于取得符合實際的土地收益，我國各地出現(xiàn)的不同程度的產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地撂荒現(xiàn)象即是例證。因此，成片開發(fā)的規(guī)模，應(yīng)當根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和市場需求情況，按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、節(jié)約集約、因地制宜的原則，進行深度分析和科學論證，形成一套以土地用途、最低開發(fā)面積、每平方公里最低投資金額、開發(fā)建設(shè)周期、容積率、建筑密度等指標為測算依據(jù)的復合性界定標準。具體的規(guī)模標準，應(yīng)體現(xiàn)技術(shù)性、科學性。

　　第二，成片開發(fā)的公益屬性。根據(jù)《土地管理法》第45條，成片開發(fā)土地征收必須符合“為了公共利益的需要”。即便該條同時規(guī)定成片開發(fā)應(yīng)當限制在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，且須符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，但基于目前我國各項規(guī)劃的編制與實施現(xiàn)狀，規(guī)劃難以保障成片開發(fā)用地的公共利益屬性。因此，成片開發(fā)符合各項規(guī)劃，只能作為判斷擬征收地塊是否具備采取征收方式的基本資格，旨在淘汰明顯不是為了公共利益需要的征收決定，還需進一步判斷征收目的是否具有實質(zhì)性與必要性，以符合“確需征收農(nóng)民集體所有土地”的條件要求。

　　根據(jù)縮小征地范圍的立法精神，可通過兩條途徑來控制成片開發(fā)的公益屬性：

　　一是，明確區(qū)片內(nèi)的公共利益項目必須占絕對多的面積比例，如80%以上，同時應(yīng)當保障公共利益用地項目先行。具體可規(guī)定：為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收集體土地，經(jīng)省級以上人民政府批準，可以組織實施成片開發(fā)建設(shè)：由政府組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段的村莊進行改建需要用地的；由政府組織實施產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)需要用地的（可列舉準予進行成片開發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)目錄清單，或者不予批準的負面清單）；由政府組織實施的新設(shè)經(jīng)濟功能區(qū)建設(shè)需要用地的。上述情形中，開發(fā)范圍內(nèi)公共利益項目用地比重應(yīng)占區(qū)片土地面積80%以上，且須保障先行建設(shè)。

　　二是，明確要求征收部門論證成片開發(fā)的公益性與必要性，該論證報告的內(nèi)容應(yīng)包括開發(fā)目的、法律依據(jù)、用地范圍及面積、土地權(quán)屬及適用現(xiàn)狀、公益性評估、必要性評估、既有土地權(quán)利人保障情況等內(nèi)容。《土地管理法》第47條第2款要求征收決定前應(yīng)組織開展社會穩(wěn)定風險評估。事實上，國務(wù)院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》之后，多地出臺國有土地上房屋征收社會穩(wěn)定風險評估實施辦法，明確規(guī)定風險評估內(nèi)容應(yīng)包括征收項目的實施是否符合有關(guān)法律法規(guī)的要求，是否為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要等。因此，在界定成片開發(fā)標準時，可規(guī)定：征收決定部門在作出成片開發(fā)土地征收決定前，應(yīng)當依法組織開展社會穩(wěn)定風險評估。一是合法性評估。征收項目是否符合法律規(guī)定，是否符合公共利益的需要，是否符合法定審批程序。二是有效性評估。征收項目是否兼顧群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益，是否得到大多數(shù)群眾的理解和支持，是否盡最大可能維護所涉及群眾的合法權(quán)益。三是必要性評估。征收補償方案是否公平合理，是否與本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，是否具備實施的時機和條件。

　　總之，制定成片開發(fā)的標準，既要秉持科學性，把成片開發(fā)的制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，又要保障公益性，加強制度創(chuàng)新，不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義土地管理法律制度。

　　（作者系廣東外語外貿(mào)大學土地法制研究院副院長、副教授）