排污權(quán)交易應(yīng)加強與相關(guān)制度有效融合

2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，標志著排污權(quán)交易制度成為我國一項重要的環(huán)境經(jīng)濟政策。目前，全國已有28個�。ㄊ�、自治區(qū)）開展了排污權(quán)交易試點工作。

排污權(quán)交易存在的問題

結(jié)合地方排污權(quán)交易工作實踐，筆者認為，現(xiàn)階段我國排污權(quán)交易主要存在以下幾方面問題。

一是配套政策法規(guī)不完善，各地管理尺度不統(tǒng)一。因地域差異，不同區(qū)域交易政策差別較大，各試點省市交易基價、交易范圍及污染物標的等標準不統(tǒng)一。比如，化學需氧量、氨氮、二氧化硫及氮氧化物四項指標的交易指導(dǎo)價，湖北省分別為8790元/噸、3990元/噸、1.4萬元/噸、4000元/噸；湖南省分別為2萬元/噸、1.5萬元/噸、4萬元/噸、2.5萬元/噸。“一地一制度”導(dǎo)致不同省市之間排污權(quán)交易成本相差甚遠，企業(yè)對此頗有怨言。

二是初始排污權(quán)核定口徑較多，分配方法有失公允。以湖北省為例，現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)核定方法包括排放績效法等，總量核定結(jié)果大于環(huán)評批復(fù)總量指標的，按環(huán)評文件確定；新（改、擴）建項目的排污權(quán)根據(jù)環(huán)評文件核定。因核定口徑較多，導(dǎo)致現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)核定不確定性較大，核定結(jié)果可能與實際情況不相符。按照排污權(quán)有償使用制度，排污單位須通過繳納使用費或通過市場交易獲得排污權(quán)。以湖北省為例，2008年10月27日后通過省級及以上生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評批復(fù)的，化學需氧量、二氧化硫初始排污權(quán)需通過交易獲得；2012年8月21日后通過市（州）及以上生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評批復(fù)的，四項指標排污權(quán)需通過交易獲得。目前，因繳納排污權(quán)使用費的有關(guān)制度尚未出臺，采取定額出讓方式的企業(yè)其排污權(quán)均無償獲得，而通過市場交易獲得排污權(quán)的企業(yè)須承擔較高的經(jīng)濟成本，兩種分配方法顯然有失公允。

三是初始排污權(quán)核定與排污許可制度尚未有效銜接。企業(yè)排污許可證核定總量理論上應(yīng)等于此企業(yè)排污權(quán)交易公開出讓與定額出讓獲得的排污權(quán)總量之和。實際工作中，因計算方法不同往往導(dǎo)致二者核定結(jié)果不一致。同時，二者管理的污染物指標不統(tǒng)一，排污許可證核定指標在排污權(quán)交易四項指標的基礎(chǔ)上增加了總磷、煙粉塵等指標；排污許可證核定總量為污染物納管總量，排污權(quán)核定總量為污染物排入外環(huán)境總量，二者也不盡相同。

四是排污權(quán)交易市場發(fā)育程度不充分，市場交易缺乏活力。排污權(quán)交易市場分為一級市場和二級市場，一級市場在政府和企業(yè)間進行，采取排污權(quán)初始分配、政府回購等交易方式；二級市場是企業(yè)之間的配額買賣。有的地方一級交易市場尚不規(guī)范，企業(yè)主導(dǎo)的二級市場發(fā)育更為不充分，配套制度不健全。同時，因各地之間尚未打通政策制度障礙，導(dǎo)致排污權(quán)無法在省際間交易，全國排污權(quán)交易市場尚未形成。

五是未考慮環(huán)境質(zhì)量底線的硬約束。初始排污權(quán)核定與分配主要是基于企業(yè)實際排放量與各地污染物控制總量確定，并未考慮“三線一單”大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量底線對污染物排放總量分區(qū)管理的要求，缺少對環(huán)境質(zhì)量超標區(qū)域排污現(xiàn)狀的系統(tǒng)分析。這可能導(dǎo)致污染物空間分配超量，不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。

健全排污權(quán)交易制度的相關(guān)建議

如何健全相關(guān)制度，實現(xiàn)排污權(quán)交易與環(huán)境管理相關(guān)制度有效融合？為此，筆者提出以下幾點建議。

第一，健全配套政策法規(guī)，建立完備、科學、可操作的交易制度體系。結(jié)合地區(qū)差異對交易基價出臺指導(dǎo)性意見，規(guī)范排污權(quán)交易工作，使排污權(quán)有償使用及交易有據(jù)可依、有章可循，為地方政府深入推進排污權(quán)交易制度改革提供法律保障和技術(shù)支撐。

第二，規(guī)范初始排污權(quán)核算方法，完善排污權(quán)分配機制。建議研究制定排污權(quán)初始核定技術(shù)規(guī)范，并與排污許可核定技術(shù)方法有效銜接，分行業(yè)明確排污權(quán)核定的方法和口徑。排污權(quán)核定方法既要考慮宏觀層面區(qū)域環(huán)境容量差異，也要兼顧微觀層面建設(shè)項目達標排放實際情況，注重核定方法的科學性和數(shù)據(jù)的準確性。

第三，做好與排污許可制度深度對接。排污權(quán)有償使用及交易制度的設(shè)計需與排污許可制度充分對接，建議出臺針對性的指導(dǎo)意見，系統(tǒng)整合排污許可、污染物總量核定、排污權(quán)有償使用及交易3項制度。建議在排污許可證中載明企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易情況，明確通過淘汰落后產(chǎn)能、技術(shù)改造、清潔生產(chǎn)等方式削減的污染物排放量可用于交易，從而激發(fā)排污單位主動降耗治污減排的積極性。

第四，健全市場交易規(guī)則，激發(fā)排污權(quán)交易市場活力。政府部門應(yīng)著力創(chuàng)造公平公正的排污權(quán)交易市場環(huán)境，建立健全相關(guān)交易規(guī)則，激發(fā)排污權(quán)交易市場活力，由市場確定合適的交易方式、交易價格、交易規(guī)模。同時，建議政府拓寬交易方式，嘗試將基準價交易、競價交易、掛牌交易、大宗交易等模式引入二級交易市場，讓企業(yè)結(jié)合實際自主選擇合適的交易方式，提升交易過程的靈活性、高效性。

第五，與大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量底線管控制度相結(jié)合。建議在排污權(quán)交易工作程序的前端，設(shè)置環(huán)境分區(qū)排污總量上線，以滿足環(huán)境質(zhì)量底線的約束，確保區(qū)域大氣及水污染物排放總量不突破環(huán)境承載力，環(huán)境質(zhì)量超標區(qū)域落實超標污染物倍量削減等措施，促進環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。李靜 陳安